Статья опубликована в № 4343 от 16.06.2017 под заголовком: Модернизация: Сила малых шагов

Сила малых шагов

Экономист Алексей Тузиков о возможности органического развития политической системы

В подходах к решению экономических проблем России даже либеральные эксперты часто используют тип мышления, из-за которого эти проблемы возникли: гигантизм, грандиозность, быстрота и масштаб преобразований. Предполагаемые такими экспертами реформы обязательно должны быть «структурными», т. е. переделывающими структуру экономики и уклад общества большими мазками. Однако подобный радикальный подход во многом скорее тормозит экономическое развитие, чем ускоряет его.

Как показывают результаты исследований профессоров Гарвардского университета Рикардо Хаусманна, Ланта Притчетта и Дани Родрика, большинство резких ускорений экономического роста в XX в. не были связаны с какими-либо масштабными официальными реформами. Гораздо чаще экономический рост был спровоцирован точечными и хорошо идентифицированными селективными мерами по устранению наиболее существенных препятствий для роста, чем развернутыми либеральными реформами или, наоборот, реформами, предполагающими резкое усиление роли государства в экономике.

Так, ускорение роста Китая после 1978 г. во многом ассоциируется с двумя относительно небольшими нововведениями. Первое – частичный переход на рыночное ценообразование в сельскохозяйственной отрасли. Ценовая либерализация была проведена с соблюдением квоты и продолжением фиксации цены госзакупок: крестьяне могли продавать на рынке лишь излишки поверх квоты. Такая схема привела к отсутствию сопротивления реформе со стороны городского населения, которое приветствовало продолжение гарантированных поставок продовольствия по низким ценам. Второе – введение смешанной формы собственности для организаций, при которой местные власти имели долю в предприятиях, соответственно, были заинтересованы в их процветании и заботились о соблюдении квази частной собственности.

Большие ли это реформы? Едва ли. Но их хватило для ускорения роста ВВП до 9–15% в течение 7–10 лет. Очевидно ли было существенное ускорение роста в результате их применения? Возможно, если накопленная в стране неэффективность была настолько велика, что даже такие скромные изменения были способны вызволить джинна из бутылки.

Россия сильно напоминает Китай тех лет, так как долгое время остается одной из самых недооцененных экономик с одним из самых больших потенциалов. В России, в отличие от собратьев по БРИКС, давно решены такие вопросы, как базовая инфраструктура, массовое образование населения, уровень криминализации общества, урбанизация, юридические институты и административная эффективность. По сути, страна давно готова к переходу на следующую ступень развития – инновационную, но только при условии разрешения тянущихся шлейфом проблем организации общества. Постепенное поступательное развитие может быть как раз тем механизмом, который бы смог разрешить эти проблемы.

Большая часть проблем нашей страны не требует перекраивания законодательства или масштабного вмешательства на уровне высших исполнительных органов. Огромная неэффективность кроется в скучных рутинных решениях или их имплементации на региональном уровне или уровне департамента. Изменение структуры государственного управления на ту, которая бы позволяла чиновникам отклоняться от инструкций, если это может привести к лучшему результату, действовать на результат и исходить из местных условий, вкупе с повседневной работой общества на постепенное улучшение, могли бы быть теми самыми условиями, необходимыми для «русского экономического чуда».

Во-первых, Россия постепенно выходит на более высокий уровень проблем, таких как развитие инновационной экономики, которые невозможно реализовать указом. Готовые разработанные «наверху» схемы и дисциплина в их исполнении полезны для решения проблем, с которыми наша страна уже справилась, таких как массовое строительство школ или всеобщая вакцинация, но беспомощны в попытке мотивировать людей создавать и придумывать оригинальные решения. Приказы сверху не работают, когда заранее не известно, какое решение является верным, как в случае с развитием инноваций или попытками ускорения экономического роста, о причинах которых экономическая наука до сих пор может сказать очень мало. Это не значит, что государство бессильно что-то изменить, но это ограничивает инструментарий госорганов в достижении целей и заставляет государство пересмотреть методы принятия решений.

Несмотря на всю централизованность власти в Китае, федеральная власть занималась скорее формулированием проблем, чем предложением методов их разрешения. По некоторым характеристикам в начале реформ Китай являлся еще более дифференцированной страной, чем Россия: множество диалектов, огромное неравенство доходов между прибрежными и «внутренними» провинциями, региональные различия в уровне образования и наличии ресурсов для исполнения государственных программ. Формулирование единой политики в таких условиях создало бы трудности имплементации: вся цепочка исполнителей должна быть проконтролирована и мотивирована. А самое главное – федеральные власти должны были точно знать, лучше, чем сами региональные власти, что необходимо каждому региону с учетом локальной специфики.

Неудивительно, что китайские федеральные власти пошли по другому пути. Вместо детальной инструкции пятилетние планы представляют собой общий план развития страны. Документ используется региональными лидерами для понимания, что нужно делать для карьерного продвижения и чтобы не угодить за решетку. Федеральные инструкции осознанно размыты, чтобы предоставить региональным властям свободу выбора методов достижения цели. Такой подход мотивирует позитивное отклонение, проведение политики, учитывающей местные особенности, и апробирование различных методов. Если подход какого-либо региона приносит положительные результаты, другие регионы перенимают практику и со временем решение становится обязательным для всех провинций. То есть предложения тестируются, начиная с малого, набирают достаточную коалицию поддерживающих сил и уже потом применяются массово.

Китайское решение можно обобщить. Даже самая продуманная и представляющая самые передовые в мире решения система, придуманная в министерских кабинетах, должна учитывать административные возможности и специфику работы огромного количества применяющих идею агентов, апеллировать к ним своим пониманием локальных проблем и решений и быть настраиваемой на случай, если что-то пойдет не так, как задумывалось. Без этого суть и практика применения законодательства и вообще решений сверху в России будут продолжать расходиться. Все эти позитивные отклонения от правил можно и нужно структурировать и мотивировать на уровне гораздо ниже федерального или даже регионального.

Во-вторых, небольшие, но многочисленные преобразования на местах могут быть особенно эффективными в российском контексте ввиду минимального сопротивления. Огромный масштаб описываемых российскими экспертами реформ вызывает страх больших и резких перемен у экономических и политических игроков, чувствующих себя комфортно в текущей системе. Это заставляет их консолидировать силы для недопущения изменений. Подобная реакция раскалывает общество на очевидно выигрывающих и очевидно проигрывающих от реформ и ведет к дальнейшей радикализации предложений одних и сопротивления других. Создаваемой при этом системе присущи худшие из возможных характеристик: она одновременно и чрезмерно консервативна, т. е. препятствует реализации новых идей, что в век быстрых технологических изменений непростительно, и исключительно неустойчива из-за риска больших изменений с не всегда гарантированным и прогнозируемым результатом.

Небольшие изменения прекрасны тем, что могут быть произведены уже сейчас, без значительного сопротивления, так как ввиду своего малого масштаба не находятся на радаре экономического или политического агента, желающего и имеющего возможность сохранить статус-кво.

В-третьих, существуют более глубокие установки общества, которые невозможно или практически невозможно изменить указом. Это не значит, что общество не реагирует на изменение в системе мотиваций, но что оно может реагировать незапланированным образом. Как показал опыт построения социалистической системы, запретить верить в Бога можно, но на следующий день люди выстроятся в очередь в Мавзолей. Так и гений приватизации может превратиться в призрака незаконного обогащения и, как следствие, привести к зыбкой частной собственности. Так же и с коррупцией: можно запретить воровать, но без изменения в отношении к этому занятию люди скорее изобретут более изощренные методы обхода запрета. Отношение же меняется очень медленно, каждодневно, через воспитание детей, личный пример, неравнодушие и рутинное выстраивание системы мотивации.

Более постепенное поступательное развитие предполагает множество микроулучшений на локальном уровне. Такой подход разворачивает систему постепенно, а не рушит, чтобы на ее месте построить что-то новое. Как показал опыт России, более вероятно, что после резкой формальной перестройки системы вместо нового скорее возникнет нечто старое, только в более уродливой форме. Поступательный подход опирается на сильные стороны системы и населения (в России, например, это могут быть стойкость характера, дисциплина, оригинальность мышления, искренность) и пытается улучшить слабые стороны (например, отсутствие веры в себя и возможность изменить мир вокруг себя; излишняя боязнь рисков; излишняя иерархичность, сковывающая потенциал большого числа людей). Трудно представить себе существенные преобразования без проведения такой работы над собой, только ввиду смены условного верховного правителя.

В-четвертых, ожидание решения важного органа где-то наверху, без которого улучшение жизни невозможно, выдает неготовность даже условно продвинутой части нашего общества к ответственности за собственную судьбу. Парадокс заключается в том, что даже в своем стремлении к переделу системы на более децентрализованную, что должно доказывать нашу самостоятельность, мы снова апеллируем к высшим силам, которые должны разрешить нам действовать, создать условия для нашего активизма. Продвижение вперед кажется невозможным без получения отмашки сверху. Такое понимание проблематики обосновывает нам наше бездействие, а бездействие, в свою очередь, неминуемо приводит к плачевным результатам. Но вместо пересмотра своего отношения к корню проблем – неготовности действовать самостоятельно и брать на себя ответственность – мы начинаем сердиться на власть еще больше, еще требовательнее ожидая решений сверху, которые бы магическим образом разрешили бы нам быть наконец успешными. Все это приводит к еще большей уверенности, что пока «там» не будет решено (что решено – тоже не совсем понятно), мы сами точно не сможем ничего сделать.

Но разорвать круг возможно, если перестать надеяться на разрешение батюшкой-царем наших проблем. Народовластие – это не только право выбора, но и ответственность за принятие решений и активная жизненная позиция, которая не ограничивается прокламацией своих политических взглядов. Такая активность выражается в тысяче ежедневных действий, не обязательно великих, но формирующих общество, каким бы нам хотелось его видеть.

Местный успех масштабируем. Эффективная организация выполнения задач и наличие энтузиазма на локальном уровне неминуемо приведут к притяжению единомышленников, приведению в пример для других департаментов и организаций и усилению переговорной позиции для достижения изменений и на более высоком уровне.

Необходимо признать, что наиболее экономически успешные страны мира живут в достатке не из-за регулярной переделки дизайна экономической системы. Так, США имеют один из самых высоких ВВП на душу населения в мире не из-за коренных взрывных нововведений, а потому, что этот показатель увеличивался малыми шагами в среднем на 1,8% в год в течение 150 лет. Перестройка экономической системы для поддержания динамичности и полемические баталии экономистов и политиков на тему «как нам дальше жить» постоянно ведутся и там, но система развивается скорее органически, надстраивая один кубик на другой. В современном мире быстрый рост был бы более логичен хотя бы потому, что разработка технологий занимает больше времени и средств, чем их заимствование. Но даже быстро растущие азиатские страны должны были соблюдать логику постепенно усложняющейся технологической цепочки. Органический рост, когда улучшения происходят ввиду небольших, но многочисленных изменений во многих сферах одновременно, возможен и в России.

Улучшение системы через организацию работы, проявление инициативы на местах и вовлечение энергичных людей в участие в развитии локальных точек роста могут стать той лавиной, которая сделает повышение качества жизни в нашей стране неизбежным.

Автор – выпускник Гарвардской школы государственного управления им. Кеннеди, научный сотрудник Гарвардской школы бизнеса

Полная версия статьи. Сокращенный газетный вариант можно посмотреть в архиве «Ведомостей» (смарт-версия)